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中国垃圾焚烧发电PPP项目的风险识别及应对

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发表于 2018-2-4 18:01:18 | 显示全部楼层 |阅读模式
引言:城市固体废物(MSW)被认为是可再生能源。在中国,城市生活垃圾的急剧增长促使了垃圾焚烧发电厂的快速增长。私人资本已经通过公私合营(PPP)安排进入了WTE焚烧行业。由于建设成本高以及与此安排相关的长期特许权期限,PPP WTE焚烧项目出现了一些失败。本文的目的是调查中国PPP WTE焚烧项目的主要风险,并借鉴这些项目的经验和教训,研究管理这些风险的策略。具体的研究:(1)分析垃圾焚烧处理的实践,相关立法和政策,以及PPP WTE焚烧项目在中国的发展情况。(2)通过对部分项目的访谈,调查和访问,确定了十大关键风险,并对这些风险进行了详细的分析。(3)我们从公共和私营部门的角度为这些风险制定了应对策略。
  中国的PPP垃圾焚烧项目
  (1)WTE焚烧厂的发展
  WTE焚烧被公认为治理MSW的有效方法(世界银行,2000),并在许多国家得到广泛应用(Ecke et al。,2001)。例如,在日本,大约80%的城市生活垃圾经过焚烧处理(Jung等,2004),在丹麦,焚化成为正式规定的方法(Heron等,2007)。如果使用现代焚烧炉(Belevi和Moench,2000;维基百科,2011),WTE焚烧厂可将原有的城市生活垃圾量减少90%甚至95%,并稳定地产生动力和热量。
  中国已经建成了一些WTE焚烧厂。根据中国的一个共同的地理分区,图1显示了五个地区。各地区的工厂数量和能力如下:到2010年,中国西北地区有四个,日处理能力3300吨,西南6个,处理能力6100吨/天,东北7个,处理能力4900吨/天,中部9个中国日处理能力7200吨,华东地区56处,日处理能力4.51万吨(不含港澳台地区)。可以看出,大部分的都位于华东沿海地区。

Fig. 1.Distribution of the WTE incinerationplants in China

  (2)与中国WTE焚烧项目相关的立法和政策
  中国制定了一系列中央的立法和政策,以有效管理城市生活垃圾,促进其作为能源的利用,保护环境。这些包括:
  1.城市固体废物管理和污染防治技术政策(2000)。
  2.关于建立城市固体废物收费制度,推进城市固体废物管理工业化生产的通知(2002)。
  3.关于推进城市污水工业化生产和固体废物管理的意见(2002)。
  4.可再生能源法(2005年)。
  5.关于可再生能源发电价格和费用的试行指南(2006年)。
  6.可再生能源发电管理指南(2006)。
<p>  7.国家鼓励资源综合利用认定和管理办法(2006)。    本文采编自网络,版权归原作者所有,文中观点不代表本网立场,如有问题请及时联系我们 节能环保在线 http://www.jnhbzx.com  能环联 http://www.nenghuanlian.com- 打造节能环保第一行业门户!

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 楼主| 发表于 2018-2-4 18:06:58 | 显示全部楼层

中国垃圾焚烧发电PPP项目的风险识别及应对(2)

</p>  8.关于加强生物质能源项目环境影响评估的通知(2006)。
  9.城市生活垃圾处理技术指南(2010)。
  10.关于完善城市生活垃圾焚烧发电价格政策的通知(2012)。
  (3)采用PPP模式对中国的WTE焚烧项目进行开发
  WTE焚烧项目的开发需要大量资金,包括初期建设成本和运行维护成本。这对中国各级政府来说是一个很大的挑战。因此,他们转向私人资本,通过PPP方式发展WTE焚烧项目。截至2008年,世行的焚烧项目中有70%以上是通过PPP协议制定的。
  图2显示了中国PPP WTE焚烧项目的结构。PPP WTE焚烧项目的主要现金流入包括公共机构的补贴和通过购电协议(PPA)产生并销售给电网的电力收入。一些立法和政策已经通过,允许地方公共机构向当地家庭收取垃圾处理费用,鼓励私营部门参与垃圾焚烧项目,为城市生活垃圾提供补贴。另外一些国家已经通过改进可再生能源发电项目的价格体系,并要求国家电网公司购买用WTE焚烧生产的并网电力。

Fig. 2Structureof a PPP WTE incineration project in China.

  但是,现在这些立法和政策通常是多种多样的,并没有在地方层面上遵循(Wang and Tiong,2000)。因此,许多风险发生了,如决策不善(Li et al,2005),合同变更(Shen et al,2006)和公众反对(Chan et al,2011)。
  实证分析
  (1)数据来源
  本研究的主要目的是确定我国WTE焚烧项目开发、经营和管理的主要风险,分析这些风险,为有效管理这些风险提供有益的策略。所以采用案例研究作为数据收集的主要方法。
  通过对2001年至2005年“中国”十五“期间WTE焚烧项目的搜集,确定了40多个PPP WTE焚烧项目。然后,根据以下标准选择项目:(1)不论项目在哪个阶段(建设,运营或转让)对项目造成严重后果,存在严重问题;(2)项目在中国不同地区广泛分布,在不同的条件下运营;(3)项目参与者愿意提供与本研究相关的详细信息。
  选择了六个项目。它们是山东菏泽的A项目; B项目在江苏吴江; C项目在河南兴晋;重庆市同兴D项目; E项目云南省五华市;和广东南山F项目。所选项目的位置见图3,这些项目的详细信息见表1.由于保密的原因,这里没有提供项目名称
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 楼主| 发表于 2018-2-4 18:13:46 | 显示全部楼层

中国垃圾焚烧发电PPP项目的风险识别及应对(3)

</p>  (2)数据采集
  审查WTE焚烧项目的文件
  与来自签约方和非签约方的受访者面谈
  制定了两个半结构化问卷,面对面地访谈了这些项目的主要利益相关者
  与缔约方面谈,与六个项目的签约方共进行访谈
  访问非缔约方,采访六个项目附近的居民。
  对项目访问和观察,访问了六个项目中的四个项目,即项目A,D,E和F
  (3)数据处理和分析
  从如何有效管理PPP WTE焚烧项目涉及的主要风险角度,对采集到的各种数据进行了深入分析。它包含三个步骤的系统分析过程,确定关键风险,分析确定的主要风险,确定适当的关键风险应对策略。
  确定主要风险

  在重点风险识别这一环节,总结了所选择的WTE焚烧项目在开发,运行和管理方面造成严重问题的风险事件。从这些事件中,确定主要风险。表2给出了关键风险识别的过程。

  通过对所遇到的6个项目的主要风险进行统计分析(表3),共确定了10个主要风险,包括(1)政府决策风险,(2)政府信用风险,(3)法律和政策风险,(4)技术风险,(5)合同变更风险,(6)环境风险,(7)公共抵触风险,(8)生活垃圾供应风险,(9)支付风险和(10)收入风险。
  分析主要风险
  关键风险的应对策略
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 楼主| 发表于 2018-2-4 18:15:47 | 显示全部楼层

中国垃圾焚烧发电PPP项目的风险识别及应对(4)

</p>  PPP WTE焚烧项目涉及的主要风险有一些内在的相关性和外部原因。尽管可能出现各种风险,但主要风险一般集中在上述讨论的十大类。这些风险之间有一些相关性。例如政府决策失误,可能导致项目选址不当,从而恶化周边环境,引起当地居民的强烈反对。这最终可能会带来合同变更的风险。此外,当生活垃圾供应风险,支付风险或技术风险发生时,项目收入将发生变化。由于没有政治或监管保证来维持项目的运作,项目可能会修改原始合同。
  表5提供了一些关键风险的应对策略。

  8.结论
  随着经济活力的不断提高和生活质量的提高,城市固体废物在中国的许多城市得到了极大的发展。焚烧是中国三大城市垃圾处理方法之一。随着对采用可再生能源的认识不断提高,来自城市生活垃圾发电的支持越来越多。中国制定了一系列的立法和政策,以有效地管理城市生活垃圾,促进其作为能源的来源,保护环境。因此,通过PPP的安排,已经开发了大量的WTE电力项目,被视为吸引私人资金,提高公共工程和服务提供效率的有效手段。然而,由于各种风险和不确定性,在中国的PPP WTE焚烧项目中出现了许多失败。

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